從2000年國辦發55號文件出臺，到2011年《行政強制法》明確指出“凍結存款、匯款應當由法律規定的行政機關實施”，實踐中對于傳銷案件凍結款項的方式通常有兩種：一種是申請法院司法凍結，另一種是向銀行下發《協助實施暫停結算業務通知書》，要求銀行對涉案單位實施暫停結算業務。不論是哪一種做法，在理論上可能都存在一定的問題。

閱讀指南

1.方法1：適用暫停結算通知

2.方法2：申請法院進行司法凍結

3.三大因凍結款項產生爭議的傳銷案件

2000年

國辦發55號文件出臺，工商局（現市監局）可以據此向銀行發出“暫停辦理結算業務”的通知，要求銀行配合和協助。

2003年

《商業銀行法》修訂，明確對個人儲蓄存款和單位存款，“商業銀行有權拒絕任何單位或者個人凍結、扣劃”。

2005年

《禁止傳銷條例》出臺，規定“對有證據證明轉移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關予以凍結”。

2011年

《行政強制法》出臺，明確指出“凍結存款、匯款應當由法律規定的行政機關實施。其他任何行政機關或者組織不得凍結存款、匯款”。

方法1：適用暫停結算通知

2000年，國發辦55號文件出臺并施行，工商局可以據此向銀行等相關金融單位發出《協助實施暫停結算業務通知書》，要求銀行等單位實施暫停結算業務（禁入禁出），達到凍結傳銷相關賬戶的目的。此后，《商業銀行法》、《禁止傳銷條例》、《行政強制法》等法律相繼出臺、修改，但實踐中部分地區工商局仍會采用該方法實現凍結傳銷款項的目的，直到2020年國家市場監管總局回復上海市市監局的請示，明確“55號文”相關規定不再適用。

? “國辦發（2000）55號文”：工商局批準銀行配合可“暫停結算”

《國務院辦公廳轉發工商局等部門關于嚴厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經營活動意見的通知》（國辦發[2000]55號）第四條規定，“對涉嫌從事傳銷和變相傳銷等非法經營活動的單位和組織者，經縣級以上工商行政管理局局長批準，由有關工商行政管理機關持有效的批準文件通知開戶銀行在六個月內暫停其辦理結算業務，各銀行應予支持和配合。”

? 實踐爭議：“55號文”還能作為依據嗎？

2019年6月26日，某博主發文質疑：市監局在查辦傳銷案件中還能依據“55號文”對涉傳賬戶實施暫停結算措施嗎？博主的結論是：不能。理由有三：一是與《禁止傳銷條例》相關規定不符；二是不符合《商業銀行法》和《行政強制法》相關規定；三是以“55號文”為依據“暫停結算”涉嫌濫用職權。

直到2019年底，仍有市監局在依據“55號文”對涉傳企業采取“暫停結算”措施，在某些地方的執法過程中中，此類情況確實存在，由于該問題爭議較大，上海市市場監管局向總局發文請示。

? 總局回復：“55號文”相關規定不再適用

市場監管總局價監競爭局在回復中表示，“55號文”發布后，為執法機關嚴厲打擊傳銷行為發揮了重要作用。但隨著2005年《禁止傳銷條例》的頒布施行和2003年《商業銀行法》、2011年《行政強制法》的修訂，該文件大部分內容已不適應現實需要，部分內容還存在與現行法律法規規定相抵觸的情況。據此，市場監管部門執法人員在查辦傳銷案件時，對涉嫌傳銷行為資金的掌控，應當嚴格依據《禁止傳銷條例》第14條第(八)款的規定，“對有證據證明轉移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關予以凍結”，不應再將55號文規定的“暫停辦理結算”作為法律依據適用。

結論：《禁止傳銷條例》頒布后，市監局不能適用55號文件的暫停結算通知查處傳銷案件，實踐中這種方式也已經不再采取。

方法2：申請法院進行司法凍結

根據《禁止傳銷條例》第14條第一款的規定，工商局在對涉嫌傳銷行為進行查處時，可以采取的行政強制措施包括責令停止、調查、詢問、現場檢查、查閱、復制、查封、扣押等八種。

值得注意的是，規定的八項措施中，并沒有對涉傳賬戶實施凍結或暫停結算業務的措施，但在第七項、第八項賦予了工商機關對涉傳賬戶進行查詢（查詢涉嫌傳銷的組織者或者經營者的賬戶及與存款有關的會計憑證、賬簿、對賬單等）和申請司法機關凍結（對有證據證明轉移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關予以凍結）的權力。

目前來看，市監局查處傳銷案件的過程中，基本上都是向法院申請司法凍結來達到凍結傳銷相關款項的目的。

特別說明的是，由于《行政強制法》第29條明確規定“凍結存款、匯款應當由法律規定的行政機關實施，不得委托給其他行政機關或者組織；其他任何行政機關或者組織不得凍結存款、匯款”，《禁止傳銷條例》是國務院制定的行政法規，并沒有規定市監局可以向法院申請凍結的立法權限。目前，《禁止傳銷條例》尚在修改中，考慮到相關條文似乎與《行政強制法》、《商業銀行法》等法律相違背，與凍結相關的條款存在進行修改甚至刪除的可能。但申請法院凍結對市監部門打擊傳銷工作具有重要意義和實效，特別是近年來全國幾起知名的大要案件甚至都起到了決定性作用。保留該條規定，應是執法人員和相關法律工作者的共同心聲。

傳銷案件查處過程中因強制措施產生爭議的三大案例

案例1.北京某農業公司與濰坊市濰城區市場監管局行政糾紛案

【基本案情】

2018年1月30日，被申請人在調查河北某集團涉嫌傳銷案過程中，以“為防止被申請人轉移或者隱匿違法資金”為由，向濰坊市濰城區人民法院申請凍結北京某農業發展有限公司在金融機構的銀行賬戶存款。2018年1月31日，濰坊市濰城區人民法院裁定凍結被申請人存款2000萬元。

案件調查過程中，被申請人于2018年5月7日以河北某集團涉嫌傳銷行為已經達到刑事案件立案追訴標準為由，將案件移送至濰坊市公安局濰城分局處理，濰坊市公安局濰城分局于同日對該案立案偵查。再審申請人主張，被申請人雖凍結了再審申請人的銀行資金，但一直未對再審申請人是否涉嫌傳銷進行處理，該不作出處理的行為構成違法。

【處理結果】

一審法院：被告申請法院凍結原告的銀行賬戶系在對河北某集團傳銷案件進行查處時對與該案有關聯的企業和個人所采取的措施，并非針對原告本身所作出的行政行為。判決駁回原告訴訟請求。

二審法院：至今，被上訴人針對河北某集團涉嫌傳銷案件的調查尚未終結，且被上訴人在對該案調查過程中，故被上訴人對上訴人本身是否涉嫌傳銷進行立案并作出相關處理還不具備條件。判決駁回上訴，維持原判。

再審法院：在公安機關已對該案作出刑事立案決定，刑事偵查程序尚未完結的情形下，由被申請人對再審申請人本身是否涉嫌傳銷作出相關處理不具備條件，故原審法院駁回再審申請人的訴訟請求，認定事實和適用法律并無不當。

【案件評析】

該案爭議的焦點問題在于：在公安機關已對該案作出刑事立案決定，刑事偵查程序尚未完結的情形下，由市場監管局是否可以就當事人涉嫌傳銷作出相關處理？

一般來說，市監局移送的涉嫌傳銷犯罪案件中，一般是在作出行政處罰決定前對案件進行移送。實踐中，在移送后何時作出行政處罰共有三種情況：其一是公安機關認為未達到刑事立案的標準，決定不予立案，會將案件材料退回市場監管部門；其二是公安機關決定進行立案，在偵查結束后、檢察院提起公訴前，市場監管部門作出行政處罰決定；其三是公安機關決定進行立案，在法院判決后針對沒有追究刑事責任的當事人，作出行政處罰決定。這三種情況中，第一種情況不存在爭議，針對公安機關決定立案的兩種情況，上述兩種作出行政處罰決定的時間都有案例支持，具體的分析請見《涉嫌犯罪案件移送后，市場監管部門何時可以作出行政處罰》一文。

案例2.北京某科技公司與天津市武清區市場監管局行政糾紛案

【基本案情】

被申請人（武清區市監局）因發現再審申請人（北京某科技公司）涉嫌組織策劃傳銷，根據有關規定，向案外人上海浦東發展銀行北京東長安街支行下達被訴《協助實施暫停結算業務通知書》，要求協助對再審申請人在該支行的賬號實施暫停結算。后被申請人以再審申請人涉嫌非法吸收公眾資金罪將再審申請人涉嫌組織策劃傳銷一案移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月17日決定立案偵查。2019年12月3日，上海浦東發展銀行北京東長安街支行根據天津市公安局武清分局的通知，對再審申請人涉案賬戶予以凍結。再審申請人不服，向法院提起行政訴訟。

【處理結果】

一審法院：暫停結算通知，系市場監督管理機關在履行行政職責時實施的過程性行為，對原告的權利義務不產生實際影響，不是可訴的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，暫停結算通知不必然對原告合法權益造成損失。裁定駁回原告的起訴。

二審法院：駁回上訴，維持原裁定。

再審法院：駁回北京某科技發展有限公司的再審申請。

【案件評析】

該案的凍結措施是市場監管局根據“55號文”作出《協助實施暫停結算業務通知書》，要求銀行協助配合對當事人的業務暫停結算，包括資金不能入賬也不能出賬，普遍認為，這是一種行政強制措施。

2019年，在國家市場監管總局對上海市市監局《關于對國辦發（2000）55號文文件相關規定適用問題請示的答復》中，指出“55號文件”關于暫停業務結算的規定與《禁止傳銷條例》、《行政強制法》和《商業銀行法》的相關內容相抵觸，不應再將“55號文件”規定的"暫停辦理結算"作為法律依據適用。該案發生在2019年，尚不清楚案件發生時國家總局的《答復》是否已經下發，但值得肯定的是，目前市場監管局已經不能再依據“55號文件”下發《協助實施暫停結算業務通知書》，要求銀行配合協助對相關當事人的銀行賬戶暫停結算業務。

案例3.天津某孵化器公司與天津市武清區市場監管局行政糾紛案

【基本案情】

被告天津市武清區市場監督管理局于2019年10月24日以原告天津某孵化器有限公司涉嫌組織策劃傳銷，根據有關規定，向中國建設銀行股份有限公司天津武清開發區支行下達《協助實施暫停結算業務通知書》。2019年11月15日，被告以原告涉嫌非法吸收公眾存款罪移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月19日決定立案偵查。后市場監管局對上述賬號實施解除暫停結算。

【處理結果】

一審法院：暫停結算通知，系市場監督管理機關在履行行政職責時實施的過程性行為，對原告的權利義務不產生實際影響，不是可訴的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另外，根據國辦發〔2000〕55 號文件的精神，在被暫停結算的單位有正常開支和特殊資金需要的情況下，經縣級以上工商行政管理局局長批準，可以為其辦理結算業務，所以該暫停結算通知不必然對原告合法權益造成損失。裁定駁回原告的起訴。

二審法院：裁定駁回上訴，維持原裁定。

【案件評析】

該案與上一案例的情況一致，市場監管局根據“55號文件”向銀行下發《協助實施暫停結算業務通知書》，雖然法院認為《通知書》是市場監管部門在履行行政職責時所實施的過程性行為，而且在特殊情形下，經過審批，依然可以為其辦理相關結算業務，進而指出，這種過程性行為并沒有對原告的權利義務造成實際的影響。

但正如前文所述，該規定一方面與《禁止傳銷條例》、《行政強制法》和《商業銀行法》的相關內容相抵觸，另一方面因涉嫌濫用職權問題，實踐中執法部門已經普遍不再直接采取這一做法，而是根據相關規定，轉而向法院申請司法凍結或暫停結算，行政權力的行使更為規范。